Peut-on encore innover en matière de participation citoyenne ?

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La thématique que nous souhaitons traiter dans le cadre de la conférence Sphère CPP 2016 s’inscrit dans une mutation globale des métiers de la communication.

Les logiques descendantes de communication qui pré-existaient jusqu’à aujourd’hui semblent désormais dépassées. Les attentes des citoyens ont évolué vis-à-vis du politique. La multiplication des moyens et des canaux de communication ou l’ouverture des données publiques ont permis de faire émerger une forte volonté de transparence et de participation des citoyens à la prise de décision. La mise en place de logiques participatives par les institutions publiques et les collectivités locales est intimement liée à la communication publique qui, par l’introduction de ces nouvelles pratiques s’est transformée.

Mais alors que ces pratiques semblent de plus en plus courantes, n’était-il pas temps de se demander s’il est encore possible d’innover en communication participative ?

La participation en communication : une problématique de longue date

L’information est une donnée brute, c’est à la communication de la mettre en forme afin qu’elle puisse être transmise de manière pertinente au(x) récepteur(s) ou au(x) cible(s). La participation bouleverse cette suite théorique. La logique participative en communication n’est pas nouvelle, plusieurs théoriciens, notamment l’école de Palo Alto, se sont intéressés à ces phénomènes. Il s’agit d’inclure le récepteur dans la mise en forme de l’information.

Si la participation des citoyens peut s’entendre dans le cadre de la mise en place d’une campagne de communication publique, elle peut aussi s’envisager dans le cadre de la construction ou de la mise en oeuvre d’une politique publique plus globale ou d’un projet structurant. Il peut s’agir d’impliquer les citoyens dans le processus de prise de décision en amont ou simplement dans la phase de réalisation. Il convient là encore de faire une différence entre plusieurs concepts liés à la démocratie.

La France, comme la majorité des pays démocratiques dans le monde, s’inscrit aujourd’hui dans une logique représentative. C’est-à-dire que la volonté des citoyens s’exprime à travers des représentants qui incarnent la volonté générale, votent la loi et, dans un régime parlementaire, contrôlent le gouvernement.

La démocratie représentative s’oppose à deux autres concepts démocratiques :

  • La démocratie directe, un régime politique dans lequel les citoyens exercent directement le pouvoir, sans l’intermédiaire de représentants.
  • La démocratie participative, une forme de partage et d’exercice du pouvoir, fondée sur le renforcement de la participation des citoyens à la prise de décision politique.

Bien que nous ne nous trouvons pas dans un modèle de démocratie participative ou directe, rien n’empêche la mise en oeuvre d’initiatives participatives de la part des acteurs publics.

Des formes de participation diverses

Au sein même de la participation, il convient de différencier plusieurs concepts.

Tout d’abord, la participation suppose que les citoyens soient préalablement informés du projet ou de la démarche que l’on souhaite soumettre à la discussion. Il s’agit ainsi de leur transmettre des informations concernant la vie de la cité. Ces dernières sont souvent mises en forme en amont dans le cadre d’un processus communicationnel.

La consultation est la première étape de la participation. Il s’agit pour les décideurs de demander un avis à la population afin de connaître leur opinion, et de donner aux élus des éléments pour prendre la décision la plus à même de répondre aux attentes des citoyens.

La concertation est une étape supplémentaire d’implication des citoyens.

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La décision est discutée en amont d’un projet dans le cadre d’un dialogue entre les élus et la population qui peut prendre des formes diverses et variées. En effet, il convient ici de distinguer les concertations réglementaires prévues par la loi qui prennent la forme de débat public, d’une concertation, ou d’une enquête publique; des concertations dites “volontaires” qui visent à préparer ou poursuivre une concertation réglementaire. Les formes de cette dernière sont plus souples et laissent une plus grande marge de manœuvre aux communicants. Comme pour la consultation, il n’y a pas de logique contraignante pour les décideurs.

D’autres logiques comme la co-décision ou les référendums locaux peuvent être plus contraignantes pour les élus. Leur rôle devient alors presque secondaire, les décideurs se cantonnant à appliquer des décisions prises directement par les citoyens.

Cette thématique est vaste. Il s’agit de s’intéresser à une évolution structurelle des pratiques des élus, des communicants et des acteurs publics à la fois dans leurs stratégies de communication et dans la mise en œuvre des politiques publiques.

La « communication participative » des acteurs publics évoquée par Annick Monseigne dans la revue Communication & Organisation peut se traduire de manière très concrète dans la communication d’une collectivité territoriale. Il peut s’agir, par exemple, d’ouvrir les colonnes d’un journal municipal à l’expression des citoyens. Récemment, les services de communication des régions Aquitaine – Limousin – Poitou-Charentes ont lancé une campagne de sensibilisation sur la fusion des trois régions, proposant aux cibles de participer à la nouvelle cartographie de la région en envoyant leurs photographies du nouveau territoire sur une plateforme numérique. Ainsi la promotion de la nouvelle région auprès de ses habitants se fait sur la base des productions de ces mêmes citoyens.

Parallèlement, de nombreux dispositifs démocratiques se succèdent depuis un peu moins de dix ans afin de faire participer d’avantage les citoyens au processus de prise de décision publique. On peut ici prendre les exemples, du projet de loi numérique d’Axelle Lemaire qui a été ouvert à la concertation, notamment par le biais d’internet, avant d’être présenté au parlement ; ou encore du budget participatif de la ville de Paris qui permet aux citoyens de proposer directement et de décider eux-mêmes de l’attribution d’une enveloppe budgétaire conséquente.

Des dispositifs participatifs critiquables

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Les dispositifs participatifs peuvent également être critiqués. Plusieurs chercheurs soulignent les faiblesses de ces innovations démocratiques notamment dans les publics relativement restreints qu’elles parviennent à toucher. Dans l’ouvrage La République antiparticipative, coécrit avec plusieurs enseignants chercheurs, Jean Tournon explique que les structures actuelles de la participation citoyenne sont inadaptées. Selon lui, « la démocratie représentative n’est nullement dépassée, elle a encore de beaux fruits à porter ; ce serait une folie de chercher à s’en débarrasser ». Pour autant, « appeler démocratie participative les diverses stratégies concoctées par des élus ou des spécialistes et qui sollicitent un petit nombre de citoyens pour qu’ils parlent à la place du plus grand nombre » serait une erreur. Il s’agit selon lui d’une forme de « démocratie représentative bis ». Les structures de participation citoyenne à l’échelle locale seraient inadaptées. Depuis une vingtaine d’années, les dispositifs participatifs prévus par la loi ou instigués par les élus locaux posent question. Le faible public touché peut nous conduire à douter de la pertinence de ces outils de participation citoyenne. D’autre part, la prise en compte des remarques citoyennes et leur impact sur les projets portés à la discussion restent relatifs. En effet, une partie des chercheurs, dont la sociologue Sandrine Rui, estiment que les dispositifs participatifs conduisent à la reproduction de la domination politique, et donc, que la consultation des citoyens n’a finalement pas d’influence sur la prise de décision. Néanmoins, les études des effets produits par les formes de concertation elle-même restent indissociables de leur contexte et n’ont pas mené jusqu’au bout cette démarche d’objectivation des impacts générés.

Un impératif d’innovation en matière de participation des citoyens

Comme nous l’avons vu précédemment, la participation n’est pas une nouveauté. Depuis de nombreuses années, les communicants tentent d’intégrer les citoyens dans leurs stratégies de communication. Cependant, il semble que ces derniers temps, les communicants aient des difficultés à créer des concepts innovants pour faire participer les citoyens.

Nous tenterons donc de savoir s’il est encore possible d’innover en matière de participation des citoyens. Plusieurs professionnels viendront nous présenter des initiatives innovantes qui ont fonctionné et permis de sortir des écueils habituels de la participation citoyenne. Nous tenterons également de comprendre pourquoi d’autres dispositifs de participation lancés par des collectivités n’ont pas fonctionné. Il s’agira notamment de savoir s’il existe des formes de participation spécifiques qui mènent à la stagnation du débat et à l’imposition d’un discours et d’un positionnement déjà définis et construits par les instances publiques. Enfin, nous nous interrogerons sur le rôle des communicants, notamment publics, dans le processus d’innovation en matière de participation des citoyens.

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